2022年8月20日，暨南大学MPA教育中心成功举办第八期公共管理高端学术讲座。本次讲座由暨南大学MPA教育中心执行副主任李丹阳副教授主持，邀请了北京师范大学风险治理创新研究中心主任、社会发展与公共政策学院教授/博士生导师、苏州大学兼职教授/红十字国际学院应急管理与人道救援教研中心主任、联合国开发计划署与中国风险治理创新项目实验室主任、清华大学应急管理研究基地兼职研究员张强教授，题目为“大国治理变迁中的应急管理体制演进”。

张教授以对人类世时代概念的解析开篇，讲述了在全球气候变化进程中，人类活动对环境产生了深远影响。在这个时代，如何与灾害共舞成为一项重要的国际议程。和传统认知不同，全球议题中的灾害不仅仅指自然灾害，还包括人为灾害。张教授提出，在高度互联性、复杂性和不确定性中，人类进入了一个新的关口，风险治理需要有新的认知，一是从线性思维转向整合思维，二是从政策干预转向助推政策，三是从风险应对转向韧性建设。疫后新常态下，危机管理从传统的认知、沟通、协调和管控，开始进入一个集体行为的系统，而生存和发展权利始终是人类可持续发展、共同富裕最基本的生命线，尤其要关注社会结构中的脆弱人群。疫情要防住、经济要稳住、发展要安全，中国的复合型治理需要考量政策在确定的时空、有限的资源分配下，如何设置议题？如何设定政策工具？如何执行？

在此之前需要明确两个问题：第一，人类能预见灾害风险吗？张教授认为，没有一次灾害是完全重复的，人类不能完全预见灾害风险，只能在一定程度上逼近它。在知识体系上，我们既要理解灾害发生机理，又要理解灾害风险的冲击，对于常规紧急事件，过去比较熟悉且有一定规律可循，如果建立了系统的应对机制，可以在事后采取措施降低影响。第二，灾害发生后，人类能否有效应急？张教授认为，这取决于很多因素，很多方面存在挑战，例如，在有限的时空中，如何见微知著？在政企社、产学研多元主体之间如何协同？如何硬软结合构筑生命防线？ 紧接着，张教授介绍了我国应急管理体制的演进过程。他从历史脉络中分析灾害的自然、经济、社会等多维属性，用科学计量的方法理解政策重心和政策协同网络。张教授认为，应急管理体制变化和经济结构、治理基础特征相关，1949-1978年为第一阶段，应急管理以农业为重；1979-2003年为第二阶段，应急管理以经济为先，多从发展的视角讨论；2004-2008年为第三阶段，应急管理以能力为轴，其中，非典（SARS）是一个非常重要的节点；2009-2018年为第四阶段，应急管理以治理为核，从培养集中性的应急处理能力，转向建立长期发展的内在观念，将应急管理与日常建设相连。其后，随着应急管理部的建立，应急管理现代化体系和能力建设进入了新时期。总的来看，中国的应急管理改革具有强烈的适应性特征。张教授提出，危机管理的最佳途径是优化程序性决策，从常态到非常态，从发展与安全有机统筹的角度去优化公共治理结构。

在此基础上，张教授分析了应急管理变革逻辑。在启动阶段，应急管理的总体设计由“一案三制”应急预案体系带动，随后通过应急预案的演练和修订进行动态的适应，伴随着2018年应急管理部成立，逐渐形成“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急机制。张教授指出，公共安全是公共物品，但在递送渠道层面是多元治理体系，过去没有明晰私营部门、社会力量参与的框架结构，存在两方面矛盾：公共安全服务需求的快速增长与有效供给不足之间的矛盾；公共安全服务供给的单一性与社会需求的多样性之间的矛盾。

在这个逻辑下，张教授勾勒了三个问题，认为它们既是中国公共治理改革中非常重要的问题，又在结构性地影响着应急管理和安全发展的效能。第一个问题是在纵向层面的央地政府关系。地方政府作为第一响应人，是非常重要的能力和体系建设的主体，但常态情境下，在应急管理的投入和建设中间会存在动力不足。那么，如果依赖的是一个高度行政化的指挥体系，如何去面对多元化、动态化的灾害风险？防灾减灾领域的央地财权和事权更为复杂，如何清晰界定央地政府的责任和分摊机制？防灾减灾救灾的成本往往难以核算，产出和投入的关系很难证明，如何做好这一部分的财政预算、如何衡量效益？精细化治理之下，需要更准确地识别行政管理行为，在这个过程中，如何给地方政府、党委，特别是基层干部创造一个积极的动力？

第二个问题是在横向层面的多部门间关系。在应急管理实践中，横向部门的很多常态工作和非常态工作是密切接触的，不仅仅是在灾时联动，长期防治过程中形成的能力和特点也会影响灾时的应对绩效。如何打通协调机制，贯穿应急管理全过程？如何实现真正的从单一灾种向全灾种，从区域的向跨区跨国，从灾后向防减灾救灾一体化转变？这涉及职能分解、资源分配，以及对各自工作的评定问题。此外，对于不同的灾种，公共管理者的“打法”也是不一样的，是当裁判员还是运动员？各部门的角色和功能需要界定。

第三个问题是政企社三元的互动关系。政府通过政策工具、财政资源提供公共服务，企业通过市场提供商业性服务，社会部门提供公益性志愿服务，这三种服务如何相互搭接？社会组织是社会各界参与的代表者、社会服务的递送者、党委政府的辅助者、风险社会治理协同的社会创新者，可能在资源筹措、行动倡导、信息整合、专业服务、组织连接中发挥创新作用。张教授提出，我们要意识到，政府的资源是有限的，特别是在应对灾害的关键节点上，要形成一个全社会模式。在中国社会治理创新格局的构建中，如何推动多元主体联动协同和有效应对会是有序、有力、有效应对灾害风险的工作重点。

最后，张教授对应急管理未来进行了展望，探讨如何在不确定性中间寻找确定性，即底层问题的一致性。中国的发展进入了一个战略的新格局，需要在更高水平上建设平安中国，要在国家安全体系、国家经济安全、社会安全和人民生命安全中系统地发力，必须坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念。除了建立结构化、效率化、现代化的公共服务体系外，还需要根植在社会治理格局和传统文化中。在学理层面，未来可以进一步研究应急管理的系统测度、合作治理和集群学习。在实践层面，应推动应急管理的国际化、专业化、社区化、韧性建设、数智化发展。

本次讲座视野宏阔，高屋建瓴，从历史到当下，从国际到国内，从理论到实践，给MPA师生带来很多新的思维、新的理念，引发了积极讨论。与会师生提出了诸如“资源配置如何兼顾应急时期经济、社会、生命健康等多重政策目的，以及中长期发展的需求？”“应急管理机构改革与应急管理效能之间的关系”“在精准治理的背景下，如何看待法律在应急管理中的作用”等问题。张教授对这些问题都进行了耐心细致的解答，最后还介绍了近年来的探索和工作实践，并寄语青年才俊能系统地认知世界，推动多元主体连接，在基本的行为机理层面形成共识，成为自己的韧性建设者，“lead the change, and be the change”。